导论

本书是关于美国社团主义国家诞生的历史。它的发生并非一蹴而就，甚至不是在几年之内；它跨越了八十年，从1849年杰克逊式民主党的崩溃到大萧条前华尔街和大企业的普遍主导地位。政府演变成一个强大的经济卡特尔化工具——涉及金融、交通、制造业、劳动力、食品和药品——需要经过多个阶段，无数特殊利益集团持续游说，以减少竞争性市场压力。它需要裙带主义：一种以牺牲公共利益为代价而使特殊利益集团受益的政府干预。

美国历史书籍常常提到联邦和州政府如何为企业提供优惠。在大多数情况下，文献将这些特权的授予辩护为有益于公众，并声称政治家和利益集团的动机是为了促进公共福利。有些历史确实将这些政策认定为裙带主义的例子。然而，它们通常只关注具体案例。虽然这种零散的方法有其用处，但裙带主义的系统性和普遍性趋势及其影响仍然被隐藏。因此，对裙带主义进行一次全面的、综合性的审视，将具体行动与更广泛的趋势联系起来，有助于揭示推动政府特权行为的参与者的自利动机，以及他们的行为对他人的有害后果。

在《裙带主义：早期美国的自由与权力，1607–1849》一书中，我运用默里·罗斯巴德的“自由 vs. 权力”理论分析了宪法、中央银行、关税、领土扩张以及从詹姆斯敦建立到1848年大选期间的其它特权。在那个时代，存在着多种政治运动和政党组织，为自由和自由市场政策而战，对抗政府权力和偏袒的力量。1849年之后，“自由 vs. 权力”的条件不再成立。自那时起，政党之间的区别仅仅在于它们用特权奖励哪些特殊利益集团和精英。因此，理解特殊利益集团政治理论变得至关重要。

特殊利益政策深深植根于政府之中。基于自愿交换的自由市场往往会产生互利的成果，从而做大经济蛋糕。竞争性的盈亏机制激励个人将稀缺资源配置到生产消费者重视的商品上。利润向企业发出信号，表明消费者购买的商品比原本可能生产的替代商品更有价值；亏损则发出相反的信号。然而，政府的活动——作为合法化的暴力垄断——并不会使生产者和消费者都受益；它通过再分配和缩小经济蛋糕来制造赢家和输家。基于强制的政治法令干扰了交换，要么从某些人手中夺走商品给予他人，要么宣布只有特定的人才能生产某种商品而其他人不能。此外，政府法令无法根据盈亏进行资源配置，因为它依靠税收融资，并且当政府在提供某些商品或服务方面拥有垄断权时，它不面临竞争。因此，政府干预往往会损害公众，同时通过提供金钱或心理收益的优惠来使特定的个人和团体受益。潜在的受益者有既得利益确保他们及其盟友能够获得他们所期望的裙带利益。

与其在不受阻碍的市场上创造人们渴望的东西，特殊利益或利益联盟可以向控制政府机器的人——寻求连任的政治家和不受约束的官僚——游说以获得好处。游说策略包括支付贿赂、雇佣亲属、提供竞选捐款、与官员举行闭门会议、撰写信件和其他材料、传播公共宣传等等。当政治家和官僚被游说说服时，他们会引入新法案、修改现有规则或任命新的人员以有利的方式执行法律。利益集团的主要目标是“俘获”政府政策，确保官员帮助他们并伤害他们的对手。他们通过进攻性地游说以获得他们想要的裙带利益，以及防御性地游说以对抗竞争对手提出的政策来实现这一点。这是一场金钱和影响力的较量，胜者获得战利品。随着特殊利益集团排着队等待政府喂食，裙带主义只会不断增加，除非相互竞争的特殊利益集团产生政治僵局。

一些最具经济破坏性的特殊利益政策是那些通过鼓励卡特尔和垄断来阻碍竞争性盈亏机制的政策。在自由市场上，卖方串通或单个卖方单独行动以限制供应和提高价格的能力是有限的，因为参与者可以秘密背叛，而新的卖方可以进入市场。只有当政府授予的特殊特权减少了卖方数量、禁止降价或两者兼有时，卡特尔和垄断才会成功。这种裙带主义可以采取直接干预的形式，例如许可证，它将某些生产者排除在外，只允许许可证持有者生产。也可以是间接的，例如通过报告规定或质量控制，给预算较小的较小公司带来合规成本，并促使它们退出行业。无论是哪种情况，由于竞争压力的被迫减少，剩余的卖方或卖方可以形成卡特尔或垄断。摆脱了市场竞争的负担，特权者将停止创新、降低质量、削减供应并抬高价格。由于特殊特权使得卖方更难进入新的生产线和降价，市场灵活适应不断变化的经济条件的能力就会减弱。输家是被阻止生产的竞争者，以及遭受生产管制、质量下降、选择减少和产品价格上涨之苦的公众。

运用特殊利益集团政治理论，我的论点如下：从1849年到1929年，裙带主义的总体趋势是建立政府支持的卡特尔和垄断。当时的人们将这种体系定义为社团主义，将管理它的政府称为社团主义国家。随着社团主义国家的发展，它主要通过提高进入壁垒、增加特定群体的市场份额、减少质量创新或减轻价格竞争的监管委员会来限制竞争。倡导打压竞争压力的最有影响力的特殊利益集团是国家的龙头企业——华尔街银行、工业界、铁路以及食品和药品加工商——它们通过与渴望声望和影响力的知识分子结盟来游说实现其目标。然而，由于来自竞争银行家、小企业、工会、商人和其他团体的游说影响，政治家们颁布了妥协性的监管委员会和其他政策。只有在立法过程之后，大企业才通过确保任命人员以有利于自己的方式解释立法授权来俘获这些妥协政策。由于人事、法律和规则的变化，社团主义国家经历了不同特殊利益集团之间交替俘获的时期，直到大企业成功建立了其理想的强制卡特尔和垄断网络。

为了证明我的论点，我主要通过商业和经济史来描述裙带主义的历史。我的叙述侧重于这些历史有两个原因：首先，为了表明大企业和相互竞争的特殊利益集团（例如，小公司和劳工组织）有动机游说以制定有利于自己的政策；其次，为了表明他们所倡导的特权对整个公众在经济上是有害的。综合起来，历史记录表明，这一时期政府的行为本质上是一长串的特权授予和强制再分配。

《裙带主义：社团主义国家的兴起，1849–1929》始于1850年妥协案，止于大萧条前夕。它包含三个部分。

本书以“第一部分：掠夺的一代，1849–1861”开篇。社团主义国家出现的可能性出现在1840年代末，即在杰克逊式民主党垮台之后。杰克逊式民主党曾成功地拆解了集权化的“美国体系”及其偏袒行为。杰克逊派的消亡——这个国家最后一个致力于自由主义改革的群众运动——意味着发放特殊利益政策只是时间问题。

民主党本可以阻止任何社团主义国家的出现；然而，关于奴隶制向西部领土扩张的分裂性问题不可挽回地摧毁了他们的政党。到了1850年代，辉格党和民主党都支持各自特殊利益的土地赠予，以修建通往西海岸的横贯大陆铁路。但是，铁路推广者未能从任何一个政党那里获得新的土地补贴和其他优惠，因为奴隶制争议造成了政治僵局。这个有争议的问题摧毁了政治组织，并导致了一个新的共和党的诞生，该党赞成将奴隶制限制在南方，向北方横贯大陆铁路授予土地和货币补贴，并用保护性关税庇护制造商。1860年大选后，来自共和党的感知威胁说服了南方民主党人脱离联邦，随之而来的内战打破了政治僵局。

正如“第二部分：盛大的烧烤盛宴，1861–1897”所解释的那样，社团主义国家的基础可以在内战期间奠定，当时一党独大的共和党统治实施了一套新美国体系，包括交通补贴和垄断性土地赠予、保护性关税以及集中的银行体系。这些法律没有一项增进了公共福利或使普通人的生活变得更好。相反，它们错配了资源，抬高了价格，限制了消费者的选择。经济增长是尽管有政府干预，而不是因为政府干预。真正获益的人是像加利福尼亚“四大巨头”那样的铁路推广者、全国羊毛制造商协会和美国钢铁协会的生产商，以及杰伊·库克公司和华尔街银行家。他们在政府槽边贪婪地进食，这正是他们活动的成果。

新兴大企业的好日子并没有持续下去。补贴枯竭了；限制措施未能阻止新兴形式的竞争；新的铁路、托运人、小公司、工会、芝加哥银行家和其他人出现在舞台上，为自己争取裙带利益或挪用现有的特权集合。新的垄断和卡特尔化尝试失败了，包括州际商务委员会（ICC），这是一个由铁路提出以提高运价和减轻货运竞争压力的监管机构。

因此，到了1890年代，以强大的华尔街银行J.P.摩根公司为首的大企业意识到需要改变计划。政府零碎地设置进入壁垒已不再奏效；需要更为宏大的举措。当然，那就是让政府颁布更明确、更强烈地控制市场的社团主义政策，去做ICC本该为铁路做的事情，并且做得更好。为了实现这一目标，实业家们需要新的监管委员会和行政部门，尤其是任命亲大企业的委员来管理这些机构。大企业，如托运人、小公司、工会和其他竞争对手，开始与经济学家和其他知识分子结成伙伴关系，特别是那些隶属于美国经济学会的知识分子。这是一个简单的安排：说服公众相信这些委员会和部门是前瞻性的、进步的改革，在相反的情况下帮助了人民，作为回报，他们获得权力职位，成为政府和相关特殊利益集团的官方守门人。

如果说内战导致了社团主义国家的基础，那么1896年威廉·麦金莱的当选则开始了正式的建设。这一建设过程详述于“第三部分：社团主义时代，1897–1929”。每个大企业集团——华尔街、公司、铁路以及成熟的食品和药品利益集团——都发起了游说努力，以说服政府官员设计划分市场和限制竞争的监管机构。到1920年代末，这些集团已经建立了社团主义国家。J.P.摩根公司和库恩-勒布公司建立了联邦储备系统；美国钢铁公司和全国公民联合会控制了商务部和联邦贸易委员会（FTC）；铁路高管协会通过1920年的《运输法》增强了ICC的权力；牛肉托拉斯获得了1906年的《肉类检查法》；糖、威士忌和其他食品和药品生产商通过1906年的《纯净食品和药品法》加强了化学局的官僚机构。附属的经济学家、律师和其他知识阶层成员在政府、精英大学或大企业资助的机构（如外交关系委员会和国家经济研究局）中获得了显赫职位。在几乎所有情况下，华尔街都不甘落后，要么作为直接游说者，要么作为相关企业的融资方。

与产业界的卡特尔化政策并行，工会努力建立巨大的壁垒，将低薪工人驱逐出劳动力市场。美国劳工联合会、四大铁路工会和其他劳工团体在社团主义国家中为自己赢得了一席之地，游说限制移民和设立仲裁委员会，以使工资决定远离市场力量。几个专业团体也通过执照委员会寻求类似的障碍，其中美国医学会的医生最为突出。因此，在每个经济部门，利用政府限制供应和提高价格都是游戏的名字。

精英对社团主义国家的俘获并非自动得到保证。每一个倡导特权的大企业都存在敌对的较小规模的公司、工会、政治家或活动家。这意味着国会通过的任何立法通常都反映了不同利益之间的妥协，并且只是模糊地说明了新设立的机构或法律应该做什么。因此，大企业俘获监管的可能性仍然存在，因为它们确保影响了执行和执行新规则的人员。这遵循了铁路的老策略，它们在1880年代确保了托马斯·库利和其他委员被有利地任命到ICC。

人事确实是政策，大企业确保了对其有利的委员，这些委员以他们偏好的方式执行了受青睐的社团主义法规。最值得注意的是，华尔街提名本杰明·斯特朗掌管纽约联邦储备银行。斯特朗利用他的职位将纽约联储变成了地区央行中最具主导地位的一家。他实行扩张性货币政策，以促进伪金本位制下的外国美元储备，并扭转华尔街对其他银行余额的控制力逐渐减弱的情况。得益于斯特朗长达十四年的任期，华尔街在新的中央银行中行使了前所未有的支配地位。这付出了巨大的代价：亲纽约的货币政策导致了房地产、高科技部门和金融市场的结构性失衡，奠定了导致大萧条的不稳定基础。

其他大企业也不甘落后，尽管它们对相关监管机构的俘获有所波动，因为它们偏好的委员任期不如斯特朗那样长或老练。这在工业领域表现得很明显。在塔夫脱总统任期内，商务和劳工部的公司局停止了西奥多·罗斯福政府对美国钢铁公司和其他摩根巨头的优待。在成功游说建立一个监管委员会后，摩根公司在1915年初欢迎爱德华·赫尔利加入FTC。他就反垄断和其他政府干预与大企业建立了联系，推广了提高成本和减少价格竞争的会计标准，并支持了美国的出口卡特尔。

对FTC的乐观情绪很快转为失望，因为赫尔利于1917年初退休，新任委员倾向于调查性调查、价格控制以及对大公司的反垄断诉讼。直到1920年代，新的任命才使得FTC和商务部重新成为向大公司发放特权的机构。FTC委员威廉·汉弗莱自豪地宣布了他亲大企业的倾向，并在国内外市场执行垄断性安排。商务部长赫伯特·胡佛扩大了他部门的补贴和监管网络，包括新的价格信息研究、劳资关系管理以及企业（如通用电气）可以利用的专利授予。这种社团主义非常重要的副作用是鼓励小公司合并成大公司，并使价格和工资缺乏弹性。这些后果僵化了市场，因为它们减少了竞争性市场力量，并导致企业对供需变化的反应减弱。

类似的情况发生在铁路和肉类加工业，尽管对这些行业的监管俘获较少依赖于具体的人事。宾夕法尼亚铁路公司游说通过了1903年的《埃尔金斯反回扣法》和1906年的《赫本法》，以减少运价竞争，但它和其他铁路公司通过1910年的新《曼-埃尔金斯法》和委员任命失去了对ICC的控制。令他们惊恐的是，ICC从制止降价转向了防止涨价，这对铁路卡特尔主义者来说是一场灾难。铁路公司和相关的纽约市银行在第一次世界大战后重新夺回了ICC，这与其说是由于有利的委员任命（确实发生了），不如说是由于ICC的官僚机构导致它无效地执行了《运输法》的所有条款。总部位于芝加哥的牛肉托拉斯享受了《肉类检查法》带来的纳税人补贴的检查和沉重的合规成本——这些成本不成比例地加重了小肉品商的负担——直到1920-1921年的萧条和技术变革急剧削弱了它们的收益，银行家接管了阿摩尔公司。

游说过程、对现有法律的立法修订、委员任命等的持续反复，轮换了获胜和失败的特殊利益集团。然而，最终大企业获胜并占领了社团主义国家的制高点。这并不是一条直线或线性的道路，但到1920年代末，商业精英实现了他们自1890年代以来一直追求的目标：让政府彻底卡特尔化经济以谋取私利。

社团主义体系生机勃勃，运转良好。