民主向何处去? 哈耶克

作者 |

翻译 | 冯克利

编辑 | 经典摘读

正文 | 7610字

阅读时长 | 约25分钟

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**1.**民主这个概念有一种含义，我相信这是它真正的和本来的含义，也正是因为这个含义，我才认为民主非常可贵，值得为它而战。民主并没有如人们一度希望的那样，被证明一定能够阻止专制和压迫。不过民主通常可以使任何多数用来摆脱他们所厌恶的统治，就此而言它有着难以估量的价值。

由于这个原因，我对一些有头脑的人日益失去民主信念倍感忧虑。再也不能对此熟视无睹了。问题变得如此严重，恰恰是发生在——部分地也是因为——民主这个奇妙的字眼变得无所不能，以至于对政府权力的一切传统限制均在它面前土崩瓦解之时。现在到处都以民主的名义提出来的全部要求，有时甚至让一些公正而合理的人士也感到害怕，以为对民主的严肃反击本身就是一种真正的危险之举。但是，使民主——它的内容已变得如此庞杂——的信念受到威胁的，并不是民主的基本概念，而是一个特定决策过程在岁月流逝中被附着上的各种含义。正在不断发生的事情，显然也就是19世纪已经有人从民主中看到的事情。一种能够产生得到广泛赞成的政策的好办法，已经变成了实施本质上属于平等主义目标的借口。

在过去100年里，民主的出现使政府的权力范围发生了重大变化。几个世纪以来，人们一直在致力于限制政府的权力，宪政制度的逐渐发展，目的不外乎此。但是突然之间有人相信，既然政府是由当选的多数人的代表所控制，再对政府权力进行其他任何监督便是没有必要的，因此在历史中发展起来的一切不同的宪政保障皆可废除。

于是出现了不受限制的民主。正是这种不受限制的民主，而不是民主，才是今天的问题所在。我们今天所知道的所有西方民主制度，在一定程度上都是不受限制的民主。切莫忘记，如果我们今天拥有的这种不受限制的民主中那些奇怪的制度终于被证明是失败的，那么这并不是因为民主有什么过错，而只能说明我们实行民主的方式错了。我本人虽然相信，人们普遍同意在有必要让政府涉足其间的一切问题上，采取民主决策是不可缺少的，但我也认为，任何暂时组成的多数可以把他们所喜欢的任何事情定为受其管辖的“公共事务”，这样的统治方式是令人憎恶的。

**2.**对民主权力的最大、也是最重要的限制，是“权力分立”的原则，而由于全权式代议机构(omnipotent representative assembly)的出现，这种限制已被一扫而空。我们就会看到，问题的根源出在所谓的“立法机构”上，按照早期代议制政府理论家(尤其是洛克)的理解，这个机构只限于制定十分严格的意义上的法律，如今它却变成了无所不能的统治机构。古老的“法治"理想，或“依法治国”的理想，由此而破灭了。在“握有主权的”议会里，多数人的代表为了维持多数的支持，能够从事他们认为有利的任何事情。

不过，把多数人选出的代表所决定的任何事情都称为“法律”把他们发出的一切命令说成是“依法治国”，无论它对某些个人和群体有害还是有利，这种说法实在不足为训。说穿了，这是一种没有法律的统治(lawless govemmment)。主张政府的活动只要得到多数人的批准，法治便得到了维护，这不过是一句空话。法治是对个人自由的保障，因为它意味着，强制只能用于在不知道未来会发生什么的情况下，使个人服从对一切人平等相待的普遍规则。专横的压迫，即多数人的代表不受限制地实行的强制，同任何其他统治者的专横行为相比好不到哪里去。就此而言，有些受到憎恨的人是否应被烹煮分尸，或他的财产是否应被没收，属于同一类问题。受限制的民主政府优于不民主的政府，其理由自不待言，不过我要斗胆说一句，和不受限制的(因此本质上是没有法律的)民主政府相比，我更喜欢守法的非民主政府。在我看来，依法治国具有更高的价值，人们寄望于民主这只爱大加以维护的，也正是这一价值。

我对目前民主社会中各种制度的批评，会导致一项改革的建议，我相信，同目前为了使各种利益团体凑起来的多数所表达的意志得到满足而设立的制度相比，这种改革会使多数公民的共同意见得到更好的实现。

这并不是说，人民的当选代表要对政府的命令拥有决定权的民主要求，不像他们制定法律的要求那样强烈。历史发展的一大悲剧是,这两种截然不同的权力落入了一个议会之手，结果是统治者不再服从法律。英国议会提出的掌握最高权力的要求一旦得逞，使它的统治可以不再服从法律，个人自由和民主的丧钟大概也就敲响了。

**3.**历史地看，这种变化大概是不可避免的，但它并没有逻辑上的说服力。不难想象事情也可以沿着不同的路线发展。18世纪英国下院希望独揽国库控制权的要求获胜，结果它也完全控制了政府。如果这时的上院所处的地位，使它可以在惟有它掌握立法(即限制一切政府权力的私法和刑法)权——既然上院也是最高法院，这种情况并没有什么违反常理之处——的条件下批准这一要求，则政府与立法机构的分离既可实现，法治也可得以保留。但是从政治上说，将这种立法权授予一个特权阶层的代表是不可能的。

掌握最高权力的议会既制定法律又支配政府——这种现行的民主形式的权威性源于一种幻觉，即对这种民主政府会贯彻人民的意志笃信不移。以民主方式选出来的立法机构，可以是严格意义上的、即本来意义上的立法者。换言之，它可以是选举产生的议会，其权力仅限于制定公正行为的普遍规则，这些规则规定了对个人之间的冲突进行控制的范围，并且适用于一切未来可能发生的事件。对于这些支配个人行为的、旨在防止各有所求的人们有可能发生的冲突的规则，社会很容易形成主流意见，在多数人的代表中也很可能存在共识。因此，承担这项范围明确的任务的议会，也很容易反映多数人的意见，此外由于它只负责制定普遍规则，因此没有机会在一些具体事务上表达特殊利益团体的意志。

然而，提供这种古典意义上的法律，在我们仍称之为“立法机构”的议会里，竟然成了一项最次要的任务。它们主要感兴趣的是统治。正像 70 多年前一位英国议会的敏锐观察者所言，对于“法官的法律，议会既无时间也无兴趣”。结果是，议会的各项活动，它的地位和议程，主要是由它的统治任务来决定，竟使得“立法机构这个名称切断了与立法活动的联系。关系被颠倒了。大家现在把这种议会里的决定一概称为法律，仅仅是因为它来自立法机构，而这种机构在制定公正行为的普遍规则、对自由社会的政府实行强制的权力范围加以限制这些本职工作方面，到底做了多少工作，却无人问津了。

**4.**但是，既然这种至高无上的统治权力的一切决定都具有“法律效力”，这就使它的统治行为也不受法律的限制。更为严重的是，他们也不再能自称，是多数人的意见赋予了他们权力。事实上，支持一个握有全权的多数中的成员，与支持真正的立法机构在采取行动时所依靠的那个多数，其依据是完全不同的。投票支持某个受到限制的立法者，是在保障全面秩序的不同方式之间作出选择，它是来自自由的个人的决定。投票支持一个有权分配具体利益但又不受普遍规则约束的机构中的成员，则完全是另一回事。在一个以民主方式选出来的这样的议会里，由于它有权不受限制地分配具体利益，或把具体的负担转嫁给某个群体，因此要想形成多数，只有通过牺牲少数，许诺为数不胜数的特殊利益提供好处以此收买他们的支持。

这样一来，甚至那些普遍规则，也大有失去支持之虞，除非支持这种规则的投票得到了给予某个群体的特殊回报。于是，在全权的议会里，各种决策无不依靠一个充斥着勒索与行贿的过程。这已成为这种制度由来已久的特点，虽最优秀者亦不能幸免。这种有利于特殊群体的决定，与多数人就政府行为的本质所形成的一致意见几乎毫无关系，因为在大多数情况下，多数的成员仅仅知道，他们已经授予某个机构没有明确界限的权力，让它去完成没有明确规定的目标。就大多数措施而言，投票者的多数除了知道他们只要支持那些拥护多数的人，这些人就会答应满足他们的某些愿望，就再也找不到其他理由表示赞成或反对。正是这种交易的结果，竟被人尊称为“多数的意志“。

我们所谓的“立法机构”，实际上是一些不断就具体方案作出决定的机关，并且握有强制实施的权力，对这些方案，实际并不真正存在多数的同意，但它却透过各种交易获得了多数的支持。在主要关心一些具体事务而不是普遍原则的全权议会里，多数的形成并不是建立在意见一致上，而是由沆瀣一气的特殊利益团体聚合而成的。

令人啼笑皆非的事实是，一个名义上握有全权的议会——它的权威不限于、也不依赖于制定普遍规则——必然也是一个极为软弱无力的议会，它完全依靠那些对握在政府手中的礼物总是争执不休的形形色色的小团体。让这种议会中的多数本着共同的道德信念，对特殊利益团体的是非曲直作出判断，不是痴人说梦。它能被称为多数，不过是因为它发誓不忠实于规则，而是一味满足特殊要求。所谓掌握最高权力的议会，不过是个不受约束地行使权力的机构罢了。奇怪的是，“所有的现代民主制度”都会发现这样或那样的事情是必要的，这一事实有时竞被用来证明某些措施是可欲的或公平的。多数中的大部分人，常常明知一项政策的荒唐与不公，但他们为了保住自己多数的身分，只好对其表示赞同。

**5.**这种不受限制的立法机构，没有成规或宪法条文阻止它颁布目的明确的歧视性措施，例如涉及关税、税金或补贴的措施，难免会以毫无原则的方式行事。对这种收买支持的行为，总会有人试图加以粉饰，把它说成是对求助者施以帮助的善举。但这种伪善之举是经不住推敲的。多数人对于从持有异议的人那里敲诈来的赃物，在如何分配上达成了一致，即使他们拿“社会公正”为自己辩解，其手法也根本没有任何道德依据可言。实际发生的情况是现行的制度化机构制造出来的政治必要性，产生了一些靠不住的甚至是破坏性的道德信念。

通过压倒少数人而获取赃物，或者就从少数那里掠取的份额达成一致，这根本不是什么民主。至少这不是有任何道德根据的民主理想。民主本身不是平均主义，而不受限制的民主注定会变成平均主义。

所有的平均主义从本质上说都是不道德的，为了说明这一点，我这里只想指出一个事实：我们的一切道德，都取决于我们对人们的行为方式得出的不同评价。法律面前人人平等，即政府采用统一的规则对待一切人，在我看来是个人自由的基本条件。为了把形形色色的个人从物质上拉平，必然要对他们区别对待，在我看来，这不但和个人自由相抵触，而且是不道德的。而不受限制的民主的发展方向，正是这种不道德状态。

再说一遍，我认为，不是民主，而是不受限制的民主，同任何不受限制的政府相比好不了多少。把无限制的权力授予选举产生的议会，这种致命的错误，是因为有一种迷信观念在作怪，以为最高权力本质上必须是不受限制的，因为如不是这样，就等于假定在它之上还有一个权力，这样一来它就不是最高权力了。但这纯粹是一种误解，它来自培根和霍布斯的极权实证主义(totalitarian posi-tivist)观念，或是笛卡尔的理性建构主义。幸运的是，在盎格鲁-撒克逊世界，由于有爱德华·考克(EdwardCoke)爵士、马修·黑尔(Matthew Hale)、洛克和老辉格党人更深刻的见识，至少在很长一段时间里抵挡住了这些思想。

在这方面，古人常常比近现代的建构主义思想更为高明。最高权力不一定是不受限制的权力，它的权威可以来自它对公众意见所赞成的普遍规则的服从。早先身兼法官和国王的统治者(judge-king)，他之受人拥戴，并不是因为他说的话句句正确，而只是因为他的话大家都认为正确。他不是法律的来源，他仅仅是法律的解释者。这些法律的基础是广泛的意见，但只有在得到赞成的权威使它们变成法律条文后才生效。如果说最高权力能够发号施令，那也仅限于它所遵循的原则得到了普遍的同意。这个惟一的最高权力虽然有权对普通人的行为作出决定，它仍然可以是受限制的权威——只限于作出符合公众意见所赞成的普遍规则的决定。

最高权力是受限制的权力，这就是良好的统治得以存在的秘密。它是制定限制其他一切权力的原则的权力，因此也是可以约束但不能命令每个公民的权力。所有其他权力的存在，都取决于它是否遵守它的受众所承认的原则：只有承认共同的原则，才能形成一个共同的社会。

因此，选举产生的最高机构不需要别的权力，它只需要立法权，即制定古典意义上的指导个人行为的普遍规则的权力。它也不需要任何对公民个人实行强制的权力，只需要让他们服从它所制定的行为规则的权力。政府的其他分支结构，包括选举产生的政府式议会，应当受到仅限于负责真正的立法工作的机构所制定的法律的约束和限制。这是保证真正的依法治国的前提。

**6.**如我所说，要想解决这个问题，看来必须在立法机构和政府机构之间，对真正的立法任务和行政任务作出明确的划分。当然，如果这类机构目前的性质没有基本的改变，仅仅有两个这样的机构是没有多大用处的。两个性质基本相同的机构，难免会串通一气，带来一些同目前的机构一样的后果。这些机构由于主要是进行统治，因此它们的性质、工作程序以及构成，也会完全受这一任务支配，使它根本不能胜任立法工作。

在这方面最能说明问题的是，18世纪代议制政府的理论家们，几乎一致谴责他们认为是基于党派路线进行立法的组织。他们通常谈论的是“宗派”。但是它们主要关心的是统治，这使它们的组织普遍以党派路线为基础成为必然，政府要想成功地履行职责，需要一个有组织、有统一行动纲领的多数的支持。此外，为了使人民另有选择，也要存在一个同样有组织、能够组成新政府的反对派。

现有的“立法机构”对公民个人的统治权，只要遵守另一个它所不能改变的民主机构所制定的法律，它的范围明确的统治职能就可以变得十分合理，因此也有理由以目前这种形式存在下去。实际上，它将管理由政府支配的物质资源和人力资源，使它能够为一般公民提供各种服务。它也可以决定为提供这些服务所必需的经费而每年向公民征税的总额。但是，每个公民在这个总额中必须分担的数量，必须由真正的法律来决定,也就是说，个人遵守的义务和统一的规则，只有立法机构有权制定。让政府性质的议会中的每个成员都知道，他和他的选民要按照自己无法改变的比例，支付他所赞成的每一项花费，我想象不出还有哪种方式能够比这种制度更为有效地控制开支。

因此，关键问题是立法机构的组织形式。我们如何能够让它真正代表普遍的正确意见，同时又不让它受到任何特殊利益的干扰？立法机构根据宪法，应当只限于指定普遍规则，因此它发出的任何特殊的或歧视性的命令都是无效的。它的权威应当来自它专心致力于普遍规则的工作。宪法应当明确规定这些规则要想生效就必须具备的特征，例如它必须适用于未来的各种未知情况，要有一致性和普遍性等等。宪法法院应当逐步而精心地拟定这种规定，并对两个机构之间在权限上的冲突进行仲裁。

但是，这种只限于通过真正的规则的限制，很难有效防止立法议会同结构相似的政府式的议会串通一气。因为前者很有可能通过一些后者为达到特殊目的所需要的法规，其结果同目前制度的结果相差无几。我们对立法议会的要求是，它应当是一个仅仅反映普遍意见的机构，不代表任何特殊利益，因此它应当由这样一些人组成：他们一旦接受这项任务，便脱离了任何特殊团体的支持。它也应当由这样一些人组成，他们有长远眼光，无需取悦于那些反复无常的群体，不为他们一时的感情或风尚所动。

**7.**看来，要想做到这一点，首先必须脱离党派。这可由一个独立的要件加以保证:不受连选连任这种欲望的影响。基于这一理由,我设想了一个由这样一些人组成的机构,他们在平日的操守上获得了尊重和信任之后,可以被选出来长期任职，例如15年。为了保证他们具有充分的经验和声望，也为了使他们不必有卸任之后的衣食之虞，我想把当选者的年龄定得较高，譬如说定在 45岁,并且保证在他们到60岁任期届满后的10年内，授予非专职法官之类的名誉职务。这个机构的成员，平均年龄不会超过53岁，仍低于现在大多数类似机构中成员的年龄。

当然，这个机构不应一次选举产生，而是每年都用45岁的人取代那些15年任期届满的人。我主张每年由同龄人选出全部成员的 1/15，这样每个公民一生中只投票一次，即在45岁时选出一名自己的同龄人作为立法者。在我看来这是可取的，这不仅是因为以往的军队或类似组织中的经验说明，同龄人通常是一个人的性格和才干最恰当的判断者，而且因为它有可能为地方的成年人俱乐部(age cub)之类的组织提供发展的机会，这样的组织将有可能使选举建立在个人自身经验的基础上。

由于不存在党派,当然也就没有比例代表制方面无谓的争吵。某个地区的同龄人让哪个人出人头地，乃是对他们中间最受欢迎的人的奖赏。这种制度会产生许多有趣的问题，例如，为了这个目的，某种类型的间接选举(譬如在存在着为使其候选人当选代表而相互竞争的地方俱乐部里)是否可取。不过这并不是一个在讨论一般原则时适合考虑的问题。

**8.**我认为有经验的政治家不会说，我对我们目前的立法过程作了十分错误的描述，不过他们很可能认为，那些在我看来可以避免和有害的事情，其实是不可避免的和有益的。但是当他们听到这被描述成一种制度化的敲诈和腐败时，他们不应认为是受到了冒犯，因为我们所要维持的是这样的制度，如果他们能够做任何好事的话，这种制度就是他们采取行动不可缺少的。从一定程度上说,在民主的统治中，我所谈到的那种交易事实上是不可避免的。

我所反对的是，现行的制度将这种现象带进了那个本来应当制定游戏规则和限制政府的最高机构中。发生这样的事情——在地方行政中这大概无可避免——算不上什么不幸，不幸的是它们发生在为我们制定法律的最高机构中，我们本来指望它来保护我们，不受各种压迫和专横行为的侵害。

把立法权和统治权加以分离的另一个重要而十分可取的作用是，它能消除使权力不断集中和强化的原因。造成这一结果的原因是，由于把立法权和统治权集中在同一个议会之中，使它掌握了自由社会中任何权力机构都不应当拥有的权力。当然，有越来越多的统治任务，被推给了这个能够制定有专门目的的法律以满足特殊要求的机构。如果中央政府的权力不比地区或地方政府的权力更大，只有那些制定统一的全国性法规对全体人民都有利的事务，才交由中央政府管理，那么如今以这种方式进行管理的许多的事情，都会被移交给较低的单位。

一旦人们普遍认识到，守法的政府与多数人的代表不受限制的权力是不相容的，所有的政府都应当平等地受到法律的约束，除了对外关系，没有多少事情需要交给中央政府——如果把它同立法权加以分离的话——负责，而地区和地方政府在让每个居民为其财政收入做贡献时所采用的方式，受着同样的统一法律的限制，那么它们很可能会变成类似于企业的组织，为争取公民而展开相互竞争，因为公民可以用脚投票，归人那些能够为他们提供按相对价格说是最好待遇的组织门下。利用这种方式，我们仍然有可能保留民主，同时阻止所谓“极权主义民主”这种在许多人看来已经变得难以抗拒的趋势。。