近来，工程圈里一桩医院EPC串标案引发了不少讨论。

多家行业媒体根据公开裁判文书梳理：河南濮阳某医院一个中标金额约2.33亿元的EPC项目，从业主方、招标代理、投标方到评标环节，形成了一条完整的利益链。报道提到，中间人向医院负责人行贿300万元，招标文件被定向设计，业主方评委又利用技术标的主观评分影响结果。最终，四名涉案人员因串通投标罪获刑，刑期从八个月到一年不等。

现有公开报道没有完整披露这家医院的性质和项目资金构成，因此，本文不据此断言该项目适用政府采购法。这个案件提供的，是一套看似完整的招标程序如何被操纵的现实切面。下面讨论的制度问题，则专指政府和公共资金招标。

一套公开招标程序，公告有了，文件有了，专家有了，评分有了，签字也有了。纸面上每一个环节都像模像样，结果却可能早已写好。

许多人看到这样的案件，第一反应仍然是：程序还不够严，监管还不够多，专家还需要再管起来。

我不赞成这个结论。

先说清楚：行贿、受贿、串通投标，侵害他人权益，当然应当承担法律责任。这篇文章不是替任何违法者辩护。

但惩罚已经发生的违法行为，与相信更多招标程序能够消灭公共采购中的腐败，是两回事。若每出一个案件，答案都是再加一张表、再设一道审查、再增加一个监管部门，那么我们只是用更多程序遮住了真正的问题。

真正的问题不在于表格太少，而在于政府招标花的是谁的钱，谁作决定，最后又由谁承担损失。

01、先把民营企业招标排除出去

本文批评的是政府和公共资金采购程序，不是民营企业自愿采用的招标采购。

这一点必须讲清楚。

我自己就在工程行业。招标当然可以是一种有用的采购工具。企业需要一次性采购大量材料、设备或者专业服务时，通过招标比较价格、技术和履约条件，有可能降低信息搜寻成本，也有可能发现新的供应商。

但对一家纯粹使用自有资金的民营企业来说，招不招标，采用什么方式招标，都应当由所有者决定。

老板可以公开招标，可以邀请几家供应商比价，可以与长期合作伙伴谈判，也可以在充分了解质量与价格以后直接采购。只要没有侵犯别人的产权，他没有义务给所有供应商一个所谓“公平参与”的机会。

民营企业的招标不是一种政治仪式，只是一件管理工具。

它好不好用，最后由利润和亏损检验。

采购价格高了，产品就会失去竞争力；设备选错了，现金流就会恶化；承包商履约失败，工期和客户关系都会受损。这些损失首先落到股东和经营者自己身上。老板花自己的钱，判断错了就自己买单。

如果采购人员拿回扣、与供应商串通，损害的是明确的私人所有者。所有者有直接动力查账、解雇、索赔，严重的还可以追究欺诈责任。一个长期管不住采购腐败的企业，会被更有效率的竞争者击败，最终连公司都可能不存在。

所以，民营企业也会有代理问题，也会有人作恶，但它有一个政府采购很难复制的约束：损失有主人。

02、政府采购花的是别人的钱

政府采购法所说的政府采购，是国家机关、事业单位和团体组织使用财政性资金购买货物、工程和服务。

财政性资金从哪里来？归根结底来自纳税人。

可在一项政府采购中，纳税人通常不是决策者，也不能因为不认可项目而拒绝出钱；作出采购决定的人，不是资金的原始所有者；最终使用项目的人，往往又不是签字审批的人；项目亏损、闲置或者质量低劣，损失则被分散给无数公众。

出钱者、决策者、使用者和承担损失者彼此分离，这才是公共采购最根本的制度特征。

一个私人老板节省一千万元，他保住的是自己的资本。一个公共部门的经办人员节省一千万元，这笔钱并不会按相同比例变成他的收入；项目多花一千万元，通常也不会从他的个人财产中扣除。

在这种情况下，经办人员最理性的选择，往往不是像企业家那样不断寻找更好的投入产出比，而是证明自己程序合规、材料齐全、责任可卸。

至于项目是否真的值得建，采购是否真的创造了超过成本的价值，反而很容易退居其次。

布坎南和塔洛克的公共选择理论，最重要的贡献，就是拒绝把政治和官僚组织里的人想象成没有私利的天使。

市场里的企业家会追求自己的利益，公共部门的官员同样会。区别不在人性，而在约束。

企业家追求利益，必须先让消费者自愿付钱，并对亏损负责；官僚人员追求预算、职务安全、人情关系或者个人收益时，承担成本的却可能是别人。

03、程序越完整，竞争也可能越假

这起医院项目最值得注意的，不是有人粗暴撕毁规则，而是规则本身被用来制造合规外观。

根据公开报道，涉案人员没有简单地在招标文件里写上某家企业的名字。他们可以选择特定的招标方式，可以把资质、业绩和技术条件组合成一把只有目标企业能够打开的锁，还可以把决定胜负的空间放到技术标主观评分里。

单独看每一项条件，似乎都有理由；单独看评委增减的零点几分，也似乎都处在自由裁量范围之内。可把这些环节组合起来，真正的竞争早已被排除。

这正是政府招标程序的悖论。

为了证明公平，程序越来越复杂；程序越复杂，能够控制结果的节点也越多。

资格条件、类似业绩、奖项证书、人员配置、信用评价、招标代理、专家抽取、技术评分，每一个环节都可以被解释为防范风险，每一个环节也都可能变成排除竞争者的工具。

最后，最擅长满足消费者的人，未必能中标；最擅长研究文件、维护关系、适应审批的人，反而拥有优势。

正规的投标企业则要为这套程序付出真实成本。预算人员反复测算，技术人员熬夜写方案，几十人制作几百上千页标书，保证金和资金占用也要计算。若结果早已内定，这些劳动没有创造任何新价值，只是被制度消耗掉了。

更讽刺的是，案件发生以后，通常的办法还是增加程序。

增加留痕，增加审查，增加专家，增加监督。可是电子平台只能记录谁在什么时候点击了按钮，不能让点按钮的人变成财产所有者；专家数量再多，也不能把纳税人的分散所有权变成清晰的盈亏责任。

多一道程序，只是多了一个需要被监督的人。

那么，谁来监督监督者？

04、“合规”不能代替经济核算

米塞斯在《官僚体制》中区分了两种完全不同的管理方式。

企业管理可以围绕利润和亏损展开。管理者能否用较少的投入创造消费者愿意购买的产品，最终会反映在账上。官僚管理无法用同样的方式判断，只能依赖预算、规则、授权和程序。

这里需要说得精确一点。

政府采购并不是完全看不到市场价格。它可以取得供应商报价，可以比较材料和人工价格，也可以编制预算和控制价。问题在于，它缺少一个更根本的市场检验：这个项目本身是否值得存在？它的规模、功能和质量，是否值得牺牲其他用途上的资源？

一家民营企业购买生产线，是因为企业家预期消费者将购买它生产的产品。预期正确，收入覆盖成本并产生利润；预期错误，资本就会损失，股东会停止项目或者更换经营者。

政府项目则可以完成全部付款，却依然没有回答它创造了多少价值。项目通过验收，不等于公众愿意为它支付这个价格；中标价低于控制价，也不等于节省下来的资源已经被用于更重要的用途；综合评分最高，更不等于消费者认为它最好。

预算能够说明允许花多少钱，不能说明这笔钱花出去是否值得。

这就是经济核算与会计手续的区别。

公共部门可以把账做平，把流程走完，把资料归档，却无法像私人企业一样，通过自愿收入和资本损失持续检验采购决定。没有这种检验，错误项目可能继续追加预算，低效机构可能继续扩大采购，失败也可以被解释成投入还不够。

一套更精细的评分表，解决不了这个问题。

05、违法要惩罚，监管迷信也要破除

有人可能会说：既然激励有问题，就建立更强的监管，让监督者把采购人管住。

这仍然没有跳出公共选择理论提出的问题。

监督者也是人。他同样面对预算、晋升、责任和个人利益。他既不拥有被采购的财产，也不直接承担项目失败的全部损失。若再给监督部门更多权力，就需要另一个部门监督监督者，随后还要有人监督新的监督者。

这条链条可以无限延长，却永远制造不出私人所有者。

当然，发现具体的行贿、受贿、欺诈和串通，就应追究具体责任。产权受到侵害，违法者不能因为制度有缺陷而免责。

但事后惩罚只能告诉人们某一次串标被发现了，不能证明下一次招标就会自动变得有效。更不能据此得出结论，说公共采购只要再增加几条规定，就能拥有私人市场的效率。

罗斯巴德的产权理论提醒我们，责任必须与对资源的控制相对应。一个人决定如何花钱，却不用承担全部损失；另一个人被迫出钱，却没有拒绝和退出的权利，这种安排本身就在制造不负责任。

政府招标最大的幻觉，就是试图用程序模拟所有者的谨慎。

可是，所有者之所以谨慎，不是因为他填了更多表格，而是因为花错的每一分钱都是自己的。

06、真正的方向，是减少政府采购

如果公共采购的范围不断扩大，政府掌握的项目和资金越来越多，那么招标代理、评标专家、资质审批、信用评价和监管部门就会围绕这些资金不断生长。

利益越大，寻找程序漏洞的投入就越大；项目越多，真正有效监督每一个项目的成本就越高。

把政府采购变成一个更庞大的程序产业，不会让社会得到更多财富。它只会让更多聪明人把时间花在研究规则、制作材料和争夺预算上，而不是降低成本、改进技术和服务消费者。

真正能够减少串标的办法，不是幻想出一套永不被利用的招标程序，而是减少必须由政府采购的事项，缩小公共资金支配的范围。

凡是可以由消费者自己选择和付费的产品与服务，就让消费者决定；凡是可以建立清晰私人产权并由所有者承担盈亏的项目，就交还市场；凡是纯民营企业使用自有资金进行采购，就不要把政府招标那套政治化的“公平程序”强加给它。

公共采购减少一项，围绕这项采购进行寻租的机会就减少一项。资源回到私人手中，真正的所有者才会根据价格、质量、履约和自己的需求作出判断。

公开招标可以让一场政府采购看起来更整齐，却不能改变资金不是决策者所有、损失也不由决策者承担的事实。

政府招标为什么防不住串标？

因为它一直想用程序解决产权问题，用文件解决激励问题，用监管者代替所有者。

程序可以处罚一次被发现的欺骗，却不能凭空创造经济核算，更不能制造真正的责任。

只要支配别人钱的权力仍在扩大，围绕这项权力的争夺就不会停止。