1994 年 1 月 1 日，《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》正式生效，中国市场经济的财政分配格局迎来历史性转折。这场初衷为 “理顺中央与地方财政关系、提升中央宏观调控能力” 的改革，在三十年间逐渐演变为 “中央富、地方穷、土地补” 的特殊发展路径。

如今，这条路径的代价已然显现：规模突破 60 万亿元的城投债压顶，16 亿套住房面临 “供过于求” 的空置困境，居民、企业与地方政府都被卷入这场由财政分配失衡引发的连锁反应中。

历史的韵律总有相似之处 —— 当年分税制以 “财政集权” 重塑经济版图，如今要破解发展困局，就必须以 “财政分权” 的实践，让经济回归市场主导的健康轨道。

一、分税制到底 “分” 走了什么？

1. 分走了地方的 “财政自主权”

在分税制改革落地前的 1980-1993 年，中国实行 “财政包干制”，核心逻辑是 “多收多支、自求平衡、超收分成”。这种制度赋予了地方极大的财政灵活性，地方政府可根据本地经济实际，自主决定财政资金的投向与使用效率。

以改革开放前沿的广东省为例：当时某县若一年新增 1 亿元税收，按照包干政策，地方可留存 8000 万元。这笔留存资金成为地方发展的 “活水”—— 县长可拿出 3000 万元建设机械厂，既解决当地劳动力就业，又能通过企业后续税收形成 “增收 - 再投入” 的良性循环；剩余资金还可用于修建乡村公路、改善中小学教学设施，直接提升公共服务水平。

彼时，地方政府如同 “自主经营的实体”，有动力、有空间培育本地产业，财政活力全面释放。

1994 年分税制改革后，财税分配格局发生根本性逆转。改革将税收划分为中央税、地方税和中央地方共享税，其中作为地方税收主力的增值税 75% 划归中央，仅 25% 留存地方；企业所得税按 60% 归中央、40% 归地方的比例分配。

这一调整直接导致地方财政 “失血” 严重——原本可用于产业培育、基础设施建设的资金大幅缩减，仅剩下维持行政运转、公职人员工资发放的 “吃饭财政”。以中部某农业县为例：改革前每年可留存税收约 5000 万元，能自主规划建设农产品加工厂、完善县城供水系统；改革后留存税收骤降至 1200 万元，扣除公职人员工资后，仅剩不足 300 万元用于公共服务，连乡村道路维修都需向上级申请专项拨款，地方发展的 “弹药” 被彻底削弱。

2. 分走了企业的 “市场选择权”

中央集中主要税收来源后，地方政府不得不重新寻找 “创收路径”。在税收分成格局下，工业税收（如增值税、企业所得税）大头上缴中央，而营业税（2016 年 “营改增” 前）、土地出让金则全额归地方所有。这种 “重地产、轻工业” 的财税激励机制，让地方政府将发展重心向房地产领域倾斜 —— 盖商场、建住宅不仅能快速获得土地出让金，还能通过房产交易产生的营业税、契税等增加地方税收，成为 “短平快” 的税源获取方式。

相比之下，制造业的培育周期长、前期投入大、税收贡献见效慢，在分税制下逐渐被地方政府 “冷落”。以某东部地级市为例：1995 年计划引进一家投资额 2 亿元的汽车零部件厂，按当时税收政策，工厂投产后前 5 年每年缴纳增值税约 800 万元，其中仅 200 万元留存地方，而地方还需投入 1500 万元用于厂区 “三通一平” 建设；同期，若将工厂用地改为住宅开发，可一次性获得土地出让金 3 亿元，后续房产销售还能带来约 2000 万元营业税。一对比之下，地方政府自然选择优先发展房地产。

数据更直观地反映出这一趋势：

大量原本规划用于工业发展的土地被调整为住宅或商业用地，制造业发展空间被严重挤压，企业的市场选择也在地方政府的财税导向下逐渐偏离实体产业。

3. 分走了居民的 “未来预期”

地方财政对土地出让金的依赖，最终通过 “地价推高房价” 的链条，将压力转移到居民身上。为获取更多土地出让收入，地方政府往往通过控制土地供应节奏、抬高土地拍卖底价等方式推高地价 ——2000-2022 年，全国百城住宅用地成交均价从每平方米 502 元上涨至 6545 元，涨幅超过 12 倍。

地价的上涨直接传导至房价：2000-2022 年，全国商品房销售均价从每平方米 2112 元上涨至 10185 元，涨幅近 4 倍。

面对高房价，居民不得不通过贷款实现 “住房梦”，个人住房贷款规模持续扩大。2023 年，中国居民杠杆率（居民债务占 GDP 的比重）达到 62%，较 1994 年的 20% 左右翻了 3 倍，其中 60% 的居民债务来自个人住房贷款。

以一线城市为例：一套总价 800 万元的住宅，居民首付 240 万元后，需贷款 560 万元，按 30 年等额本息还款计算，每月月供约 2.8 万元，相当于普通工薪家庭夫妻两人月收入的 70% 以上。

高额房贷不仅挤压了居民的日常消费支出，还严重影响了未来生活预期 —— 为偿还房贷，居民不得不减少旅游、教育、医疗等方面的开支，甚至推迟结婚、生育计划。2022 年，中国结婚登记数降至 683.3 万对，创 1986 年以来新低；新生儿数量仅 956 万，人口首次出现负增长。

可以说，中央通过分税制拿走了主要税收，地方则通过高房价变相 “预收” 了居民未来 30 年的工资，居民的生活质量与未来规划都被深深烙上了 “房贷” 的印记。

二、三十年 “伤痕史”：分税制如何扭曲市场经济？

“财权上移，事权下放” 的分税制改革在过去的三十年间，深刻重塑了中国地方政府的财政行为模式，进而扭曲了市场经济的正常运行逻辑。

1. 产业 “脱实向虚” 成常态

以 100 亩土地开发为例，不同选择的收益差异堪称 “天壤之别”：

• 选择一：建设商品住宅按照某三线城市的土地拍卖价格（每亩 700 万元）计算，地方政府可一次性获得 70 亿元土地出让金；同时，住宅建设过程中产生的建筑业营业税（“营改增” 前）、房产销售时的契税、个人所得税等，可在 3-5 年内为地方带来约 5 亿元税收。更重要的是，房地产开发能快速拉动 GDP 增长，而 GDP 增速又是地方官员政绩考核的核心指标。

• 选择二：建设制造业工厂地方政府需先投入约 1 亿元用于土地平整、道路修建、水电管网铺设等 “三通一平” 工程；工厂从开工建设到投产运营，至少需要 2-3 年时间，投产后前 5 年因享受税收减免政策（如高新技术企业 “两免三减半”），几乎无法为地方贡献税收；即便工厂进入稳定盈利期，按年销售额 10 亿元、增值税税率 13% 计算，地方政府每年仅能留存增值税约 325 万元（25% 留存比例），要收回前期 “三通一平” 投入，至少需要 30 年。

这种 “短期收益远大于长期收益” 的现实，让地方政府纷纷转向房地产开发。据统计，全国 290 个地级市中，有 200 个城市将原本定位为 “工业发展载体” 的经济技术开发区、高新技术产业开发区，调整为 “住宅新区” 或 “产城融合示范区”（实质以住宅开发为主）。

例如，某中部地级市的经济开发区，2005 年规划工业用地占比 70%，到 2022 年工业用地占比已降至 35%，其余土地均用于住宅和商业地产开发。制造业发展空间被不断挤压，实体产业 “空心化” 问题愈发严重。

2. 金融 “土地抵押依赖” 难破局

分税制下地方政府对土地的依赖，进一步传导至金融体系，形成了 “土地抵押依赖” 的信贷格局，严重制约了金融对实体经济尤其是创新产业的支持。

在银行的信贷评估体系中，土地与房产因具有 “价值稳定、易于变现” 的特点，成为最受认可的抵押品。2022 年，全国商业银行的抵押贷款余额中，以土地使用权、房产作为抵押的贷款占比高达 68%；而以知识产权、股权、应收账款等为抵押的 “轻资产抵押” 贷款占比不足 5%，其中知识产权抵押贷款占比仅为 2.8%。

这种 “重实物、轻创新” 的信贷导向，直接导致金融资源向房地产领域集中：2022 年，全国房地产贷款余额达 53.2 万亿元，占全部贷款余额的 26.5%，而制造业贷款余额占比仅为 19.1%，其中高技术制造业贷款占比不足 5%。

这种对比之下，“砖头” 越多的地区，获得的金融支持越多，工厂和创新企业却越难获得资金，形成 “房地产繁荣 - 实体产业萎缩 - 创新乏力” 的恶性循环。

3. 人口 “杠杆型城镇化” 遇瓶颈

城镇化本应是 “农民进城、安居乐业、实现市民化” 的过程，但在分税制下，却演变为 “农民进城 - 买房负债 - 不敢消费” 的 “杠杆型城镇化”，提前遭遇发展瓶颈。

传统城镇化的正常逻辑是：农民通过务工进入城市，在城市稳定就业后，逐步实现落户，享受教育、医疗、养老等公共服务，最终成为真正的 “市民”。这一过程中，农民的收入水平、生活质量与城市归属感同步提升，城镇化质量与规模协同发展。例如，2000-2010 年，中国城镇化率从 36.2% 提升至 49.7%，同期农民人均可支配收入从 2253 元增长至 5919 元，城市常住人口与户籍人口差距逐步缩小。

但分税制下，地方政府为获取土地出让金，将城镇化与房地产深度绑定，扭曲了城镇化路径。新的 “城镇化剧本” 变成：农民进城务工后，若想在城市落户、让子女享受义务教育，必须先购买商品房（部分城市将购房与落户直接挂钩，或通过学区房间接绑定教育资源）。

为购买商品房，农民不得不掏空家庭积蓄支付首付，再背负 20-30 年的房贷。高额房贷让进城农民陷入 “高负债、低消费” 的困境：为偿还房贷，他们不得不减少生活开支，压缩医疗、教育、文化等方面的支出；同时，因担心失业导致房贷断供，不敢轻易更换工作，职业发展受限；更重要的是，经济压力让他们不敢生育，进一步加剧了人口结构问题。

2022 年，中国人口首次出现负增长，出生率降至 6.77‰；尽管城镇化率已达 66.15%，但常住人口城镇化率与户籍人口城镇化率差距仍达 18.3 个百分点，大量进城农民虽在城市居住，却未真正实现 “市民化”，城镇化质量大打折扣。

4. 区域 “马太效应” 持续加剧

分税制下，中央转移支付本应是平衡区域发展的 “调节器”，但在实际运行中，却因区域经济基础差异，加剧了 “富者愈富、穷者愈穷” 的马太效应。

东部地区：“产业 + 税收” 良性循环

以深圳为例：2023 年深圳一般公共预算收入达 4973 亿元，一般公共预算支出达 5258 亿元，财政自给率（一般公共预算收入 / 一般公共预算支出）高达 98%，无需依赖中央转移支付就能维持财政运转；同时，深圳还能通过财政投入支持科技创新，2023 年研发投入占 GDP 的比重达 5.8%，培育出华为、腾讯、大疆等一批全球知名企业，进一步巩固产业优势。

中西部地区：“卖地 + 转移支付” 被动依赖

以甘肃为例：2023 年甘肃一般公共预算收入仅 1346 亿元，一般公共预算支出达 2171 亿元，62% 的支出需通过中央转移支付弥补。这种 “依赖型财政” 让中西部地方政府缺乏培育产业的动力 —— 既然通过中央转移支付能维持基本运转，就没必要投入大量资源发展周期长、见效慢的实体产业，转而继续依赖土地出让金获取 “额外收入”。

例如，西部某省会城市 2023 年土地出让金收入达 380 亿元，占地方财政收入的 45%，而制造业税收仅占地方财政收入的 12%。这种区域差异导致 “马太效应” 持续加剧：东部城市通过 “产业 + 税收” 实现自我发展，经济实力不断增强；西部城市则陷入 “卖地 + 等转移支付” 的被动局面，与东部地区的差距不断拉大。

5. 地方税制缺失与土地财政依赖

1994 年分税制改革后，地方税制缺失成为财政体制完善的瓶颈。营业税和涉地收入成为地方主要收入来源，而财产类税种中西方视为主流的房产税、遗产和赠予税实际并未真正推开。随着 “营改增” 推进，地方主体税种缺失问题更加突出。

这种税制结构不仅影响地方财政收入稳定性，还加剧了贫富差距 —— 中国更依赖间接的或基于交易的税种，这实际上是对低收入人口征收更高税率，进一步拉大收入差距。

三、解药：回归 “地方包税制”—— 让市场主导财政资源配置

1. 核心设计：税收就地留用 + 全国税率竞争

要破解分税制带来的发展困局，关键在于重构中央与地方的财政分配机制，回归 “地方包税制”，赋予地方更多财政自主权，通过市场竞争激发地方发展活力。其核心设计包括三个层面：

（1）改革税收分成模式，赋予地方税率调节权

取消增值税 75% 归中央、25% 归地方，企业所得税 60% 归中央、40% 归地方的 “一刀切” 分成方式，改为 “中央设定税率基准与上限，地方自主设定附加税率”。

• 增值税：中央基准税率 10%，地方可在 0-5% 范围内自主设定附加税率（实际征收税率 10%-15%）；
• 企业所得税：中央基准税率 15%，地方附加税率上限 10%，地方可根据产业发展需求灵活调整。

这种模式既保证了中央财政收入的稳定性，又赋予地方根据实际情况调节税收的空间。

（2）明确支出责任，实现新增税收全额留存

在划分中央与地方支出责任的基础上（中央负责国防、外交、全国性基础设施等支出，地方负责本地教育、医疗、基础设施等支出），地方在完成中央规定的支出任务后，新增税收全额留存地方。

这一机制能充分激发地方发展经济、培育税源的动力 —— 毕竟新增税收全额归己，地方政府会主动从 “土地管理者” 转变为 “产业服务商”。

（3）允许跨省税率竞争，推动区域差异化发展

• 东部地区：依托经济基础好、产业能级高的优势，可通过降低附加税率（如将增值税附加税率设为 1%）吸引高端制造、金融科技等产业。凭借产业集聚效应，即便税率低，也能通过 “低税率 - 高企业密度 - 高税收总额” 的逻辑实现财政增收，同时进一步巩固产业链优势。
• 西部地区：利用劳动力成本低、资源丰富的特点，可通过减免企业所得税附加税率（如将企业所得税附加税率设为 0），承接劳动密集型产业（如纺织、电子组装）。以 “低税负 + 低成本” 的组合吸引企业入驻，逐步培育本地产业基础，形成 “企业落地 - 就业增加 - 消费提升 - 税收增长” 的渐进式发展路径。

这种差异化竞争能避免区域间 “同质化招商” 的内耗（如过去多地盲目争抢房地产项目），还能推动全国产业布局优化 —— 东部聚焦高端创新，西部承接产业转移，让不同地区找到适合自身的发展定位。

2. 倒逼逻辑：从 “卖地赚钱” 转向 “产业赚税”

地方包税制的核心优势，在于通过财政机制彻底扭转地方政府的行为导向，让其摆脱对土地出让金的短期依赖，转向以产业税收为核心的长效发展模式。

以某资源型城市为例：2010-2020 年通过大规模出让土地获得土地出让金 500 亿元，短期内快速填补了财政缺口；但 2020 年后可开发土地基本耗尽，土地出让金收入从年均 50 亿元骤降至不足 10 亿元，财政收入大幅下滑，原本规划的学校、医院等公共服务项目被迫停滞。

反观苏州工业园区：通过聚焦半导体、生物医药等高端产业，2023 年园区税收收入达 680 亿元，其中半导体产业贡献税收 180 亿元，且年均增速保持在 15% 以上。即便单个企业税率不高，但产业集群带来的税收总量稳定增长，且能持续创造高质量就业岗位，财政收入的稳定性和增长性远超 “卖地模式”。

这种收益逻辑的差异，会倒逼地方政府行为彻底转变：从 “想尽办法抬高地价” 变为 “主动上门服务企业”，从 “关注土地拍卖溢价率” 变为 “聚焦企业税收贡献与产业链延伸”。例如，过去地方官员可能更在意某块土地的拍卖价格，现在则会主动研究如何为企业解决用工短缺、融资难题、技术研发配套等问题，甚至变身 “首席招商代表” 赴国内外精准招商 —— 因为企业的税收贡献直接关系到地方财政收入和公共服务能力，这种 “利益绑定” 会让地方政府真正成为市场经济的 “服务者” 而非 “管理者”。

3. 历史镜鉴：包干制曾造就 “乡镇企业奇迹”

1980-1993 年的财政包干制时期，已用实践证明了 “地方自主分配财政 + 税收竞争” 模式的有效性，这一时期诞生的 “乡镇企业奇迹”，为当前回归地方包税制提供了重要参考。

财政包干制下的地方动力

在财政包干制下，地方政府拥有两大核心自主权：一是超收分成（如超收部分地方可留存 50%-80%），二是税收减免权（如对新办乡镇企业免征所得税 3 年）。这种制度设计让地方政府与乡镇企业形成了 “利益共同体”—— 乡镇企业的税收归地方所有，能直接增加财政收入；同时，乡镇企业能解决农村剩余劳动力就业，是地方官员政绩的重要支撑。

乡镇企业的爆发式增长

在这种激励下，全国乡镇企业实现了 “十年十倍” 的跨越式发展：

• 数量：从 1980 年的 140 万家激增至 1993 年的 2500 万家；
• 就业：从业人员从 2800 万人增长至 1.2 亿人（占当时农村劳动力的 25%）；
• 产值：总产值从 500 亿元增长至 2.9 万亿元，占全国工业总产值的比重从 9.8% 提升至 44%，成为中国经济增长的 “生力军”。

更关键的是，乡镇企业的蓬勃发展并未导致中央财政收入减少 —— 全国财政收入从 1980 年的 1159 亿元增长至 1993 年的 4349 亿元，年均增速达 10.2%。这背后的逻辑是 “蛋糕先做大再分”：乡镇企业带动了经济总量扩张，即便地方留存比例高，中央也能通过总量增长获得更多收入，形成 “地方发展 - 总量扩张 - 中央与地方共享红利” 的双赢格局。

税收竞争推动营商环境优化

当时的实践还证明，税收竞争能倒逼地方政府提升服务能力。为吸引乡镇企业入驻，不同地区推出差异化政策：

• 苏南地区：建设工业园区、完善水电交通等基础设施，以 “硬环境” 吸引企业；
• 温州地区：简化审批流程、提供民间金融支持，以 “软环境” 降低企业经营成本；
• 珠三角地区：依托区位优势，推出 “三来一补” 税收优惠，吸引外资与本地乡镇企业合作。

这种良性竞争没有导致 “税收洼地” 的恶性内卷，反而促使地方政府不断降低制度性交易成本，为后续中国制造业的崛起奠定了基础。

4. 国际对标：美国 “州际税率竞争” 的启示

放眼全球，美国 “联邦 - 州 - 地方” 三级财政分权体制下的 “州际税率竞争”，为中国提供了可借鉴的成熟经验。美国各州拥有独立的税收立法权和征管权，可自主决定州所得税、销售税等税率，这种 “差异化税率 + 自由竞争” 的模式，有效提升了资源配置效率，推动了区域经济协调发展。

案例 1：得克萨斯州 —— 低税率吸引产业转移

得克萨斯州是 “低税率招商” 的典型：该州免征企业所得税和个人所得税，仅征收 6.25% 的销售税（部分城市会额外加征 1%-2%，但整体仍低于全国平均水平）。这一政策形成了强大的吸引力：

• 2012-2022 年，得克萨斯州从高税率的加利福尼亚州吸引了 265 家企业（包括特斯拉、甲骨文等知名企业）；

• 这些企业的迁入带来了 15 万个就业岗位，推动得克萨斯州 GDP 从 1.3 万亿美元增长至 2.4 万亿美元，成为美国经济增长最快的州之一；

• 即便税率低，因企业数量和人口流入（就业机会吸引居民迁入），得克萨斯州财政收入仍保持年均 6% 的增长，公共服务（如教育、公路建设）资金反而更充足。

案例 2：加利福尼亚州 —— 高税率支撑高公共服务

面对得克萨斯州的竞争，加利福尼亚州并未陷入 “恶性降税”，而是走出了 “高税率 + 高公共服务” 的差异化路径：

• 税率方面：对高收入人群征收 13.3% 的个人所得税（美国最高），对企业征收 8.84% 的企业所得税；

• 支出方面：将税收收入大量投入教育、科技研发和基础设施 ——2023 年加州教育支出占财政支出的 35%（高于全国平均 28% 的水平），研发投入占 GDP 的 5.2%，培育了硅谷这一全球科技创新中心；

• 结果：尽管税率高，但凭借优质的教育资源、完善的产业链配套和创新生态，加州仍能吸引谷歌、苹果等高科技企业扎根，2023 年加州 GDP 达 3.6 万亿美元，占美国经济总量的 14%，相当于全球第五大经济体。

美国经验的核心启示

美国的实践证明，税率竞争并非 “零和博弈”，而是能推动地区形成 “优势互补” 的发展格局：

• 低税率地区：吸引对成本敏感的产业（如制造业、传统服务业），适合产业基础薄弱、需快速积累经济总量的地区；
• 高税率地区：通过提升公共服务质量（教育、医疗、创新配套）吸引高附加值产业（如科技、金融、文化），适合产业基础好、需向高端升级的地区。

更重要的是，这种竞争能倒逼政府提高税收使用效率 —— 若政府将税收用于冗余行政开支或低效项目，企业和居民会 “用脚投票” 迁往税率更低、服务更好的地区（如加州部分传统制造业迁往得州），这种约束机制能确保财政资源真正用于提升公共福祉和经济发展能力。

五、尾声：剪断 “土地信用卡”，交还 “市场信用卡”

从 1994 年分税制改革至今，三十年的实践清晰表明：“中央高度集权 + 地方依赖土地” 的财政模式，虽在短期内提升了中央宏观调控能力（如应对亚洲金融危机、汶川地震等），却长期扭曲了市场经济的运行逻辑 —— 产业脱实向虚、金融绑定土地、城镇化质量下滑、区域差距扩大，这些问题的根源，都在于地方政府失去了 “自主培育税源” 的动力与能力，不得不将土地当作 “财政信用卡”，透支未来的发展空间。

剪断这张 “土地信用卡”，并非让地方政府陷入财政困境，而是要交还其一张 “市场信用卡”—— 通过地方包税制，让地方政府凭借 “优化服务、培育产业、吸引企业” 获得永续性税收收入。这种 “收入与市场能力挂钩” 的机制，才是市场经济的本质要求：地方政府不再靠 “卖地” 赚一次性收益，而是靠 “服务产业” 赚长期税收；不再靠 “抬高地价” 拉动短期 GDP，而是靠 “培育企业” 形成可持续增长。

正如当年小岗村 “包干到户” 打破了农业 “大锅饭”，激发了农民生产积极性；如今，“财政包干到市” 也将打破 “财政集权下的地方依赖”，让地方政府重新成为市场经济的 “参与者” 与 “推动者”。