农村土地改革的症结在哪里？

农村土地改革的关键问题就是产权问题，这一点大家都清楚。农村土地承包经营权继续续期30年，房地一体宅基地确权登记，农村住房出租、入股、合作，以及农村集体建设用地入市改革，这些改革都是往产权更加稳定和明晰的方向迈进，也就是市场化的边际改善，所以是正确的。

产权是一个社会和平合作的根基。产权是一种规则，就是为了定分止争。产权不清，就讼争不断，社会和平合作的秩序就会瓦解，道德也会崩坏。

但是仅仅说这是个产权问题是不够的，需要知道到底是什么造成了现在的产权问题，制约农村土地产权明晰化的症结，到底在哪里？

周其仁教授一语中的：政产不分。

什么意思呢？

村一级的组织，既是基层政权，行使治权，但同时也是集体经济组织。农村的土地，是“集体”土地，不是农民个人的土地，基层政权——村委会——代表全体村民行使对村集体的管理，同时是集体土地的产权方，它有权办理包括承包地经营、宅基地使用以及征地补偿费分配在内的财产性事务。

也就是说，这个村民委员会，既是治理者，又是实质上的产权人。

当然这个产权人，要打引号。因为这实际上就是公有制。公有制并不是把财产权直接消灭了，而是把财产权从每个人手中转移到了它的临时代管人——任命或者推举出来的代表——手中，由他们在任期内行使产权权能。

这是一个很奇怪的安排。本来，包产到户后，进一步的改革就是应当直接确权到人，而不是一直“承包”，结果，在土地产权问题上留下了一条大锅饭的尾巴，土地一直还是还是集体的。这沿袭自老大哥的做法：苏式集体经济，即“政社合一”，“村社”制度。

如果这么说还不清楚，看文章的多是城市人，我们与城市做个对比就更清楚了。这相当于你所在的城市，你们共同推举了一个市长，本来，他只是受权对这座城市的“公共事务”进行管理服务的，结果他拥有了对这座城市所有人的土地、房产等资产的所有权，他不准你卖自己的房子，有可能过一段时间还要把大家的房子打乱重新分一遍；市长可能会换，但是市长这个职位，是永远的产权人。

你一定觉得很奇怪，一定不会答应这种安排。然而这就是农村现在的治理模式。

这种治理模式就是制约当前农村土地产权改革的最大症结，可以说是当前农村土地一切问题的根源。

首先当然是产权不清。

产权最重要的权能是什么？是处分权。一件财产，如果你不能处分，那么你就不能说它是你的，你只不过是被允许在一定期限内使用它，那个允许你使用的人，才是真正的产权人。

30年产权续期，但是这仍然没有解决政产不分问题，因为这块土地仍然属于村集体，不是属于农民个人的，而最重要的是，它无法转让。你能想象城市土地和房地产无法转让吗？

我们知道，生产要素必须流动起来，能够自由交换，才能将其流转到最能发挥其效用的人手中，由此创造最大的价值。一块土地，农民用于种地，一年收入2000，按照未来价值折现后予以资本化，就是它的价格。比方说这块土地农民预期10年内的产值是2万，那么折现后可以卖15000。但是假如一个企业家看到这块土地，觉得它可以用来干点别的，那么估值就可能是100万。现在由于不能流转，农民就拿不到这100万，土地资源就一直处于低效利用的状态，甚至直接被荒废，土地“失业”了。

那些整天说要防止失地农民、要保障农民合法权益的知识分子，我们要问：你既然那么关心农民，怎么连完整产权都不给他们？一件财产，产权不清，价值就必然大打折扣，甚至就没有价值，这真的是为了农民好？

其次，产权不稳，阻碍土地市场化。

政产不分机制，使得村集体能够调整承包地，审批使用宅基地。村委会可以根据人口变动重新分配土地，也可以根据谁家里人口的变化（嫁娶、添丁、死亡）审批宅基地，这就直接导致了土地产权处于严重的不稳定状态，基本上消灭了产权流动的可能性。

宅基地、农房，本来属于生活资料，不属于生产资料。即便搞集体化改造，也不应该把宅基和房子也集体化，它根本就不是生产资料嘛。这个不论是经典马牌还是中央文件，都是承认的。然而政社合一的尾巴，导致宅基地也成了集体资产。

既然是集体资产，就有个分配问题。通常分配的办法就是，增人增地，减人减地（承包地也是如此）。

谁家增加人了，比如娶媳妇了、生娃了，就可以要求多分地；谁家减人了，例如死亡，就要收回宅基地。

这个问题就相当严重，作为城里人，你能想象，若干年过去了，你家里和别人家里的人口发生了变化，所以就要调整你们之间的房子吗？城市里你的邻居因为多生了一个娃，所以就来分你的房和地吗？

这就更不用说，农村土地与城市国有土地之间巨大的鸿沟了，因为土地财政的缘故，地方政府需要限制土地供给，才能维持土地高价，于是，农村土地根本无法入市交易，形成了“小产权房”，一条街两对面，这边是城市土地，对面是农村土地，只因土地性质不同，价钱差了十倍。

周其仁说，我实在不知道该怎样给外国人讲什么叫个“小”产权。

现在，国家政策说要房地一体对宅基地进行确权。确权的意思就是不论你人口增加与否，产权不变，“增人不增地，减人不减地”，这样才能建立稳定的预期，为交易创造条件，所以是完全正确的。房地一体确权，也是正确的，房子和土地，是绝对互补的要素，不可能分开，一体确权，才能为土地的自由流转创造条件，才能提升农村房地产的价值。

第三，高额隐性交易费用，遏制土地流转。

农村政产不分的制度，导致的另一重大问题是土地上关联着无穷无尽的债权债务。

这里的债务，意思是说，每个农户长期经营的承包地，还负有调整出来一部分给人口增加的同村村民的未尽义务，这就相当于欠人的债。邻居家的下一代，下下一代，人口增加了，就有权调整你家的土地。

而且这个债务，是永远还不清楚的，每家人口变化，都可能意味着你的土地发生变化；而且，你甚至不知道你承受了多少债务，甚至找不到合适的对象讨价环节——因为潜在的债主还没有出生呢，也不知道生几个！

当一个资产上附着了债务，它的价值自然就下降，当一个资产上还附着有这种说不清道不明的债务，那价值就更是大打折扣，谁还敢要呢？农村人为什么融资难，一方面原因是产权不清，另外重要的原因就是，无尽的隐性债务让金融机构不敢接受他们的抵押。

农村土地上附着的权利义务债权债务关系太复杂了，按照芝加哥学派的说法，这就是“交易费用”大得惊人，当交易费用过大，那么就直接遏止了交易，消灭了市场。

第四，产权及其收益，不能使用民主手段。

村民“民主决策”来决定怎么调整承包地、宅基地；征地拆迁的收益很大，许多人盼着当“拆二代”，但是土地征迁中，开发商或者建设方，都要与村集体为谈判的对象。最后取得的收益由集体民主讨论决定。

这个就很扯！产权问题，是绝对不能进行民主决策的。

城市居民你能想象，你的财产到底应该干什么要大家民主商议和投票吗？你能想象，你卖房子的收益要交给你的市政当局，然后由市民来决定怎么分配呢？你肯定给他说一句：滚！

所以，那些热爱民主的人，就是想通过民主手段对他人进行专政，到别人民主他的时候，他一百个不答应。

第五，伤害基层群众自治。

本来，你选了一个物业，让他来负责你们社区的“公共事务”，但是这绝对不意味着你把你的财产也全部交给他掌管。财产权利，永远是你自己的。

但是由于政产不分，他在管公共事务的时候，却可以对业主的财产进行重新分配，对如何使用进行干预，还可以决定财产权利收益的归属，必然地，就还要照顾自己和他的关系户，这时候它手里就拥有了巨大的权力。

而权力必然产生腐败。

这就是农村现在出现村官巨贪、甚至变成村霸、黑社会的原因。

现在，国家要求，“要有序推进农村集体经营性建设用地入市改革，健全收益分配和权益保护机制，保护好农民和集体在内的各方合法权益”。这个可以说直击本质，找到了解决问题的根源。

那么解决的路径就是要确权与推动市场化改革。

\1. 确权倒逼制度变革

土地确权是终结“政产不分”的关键。通过颁发具有法律效力的土地证书，明确农户对承包地、宅基地的产权，可倒逼集体所有制从“不断调地”转向稳定产权，为流转奠定基础。

增人不增地，减人不减地；消除附着在土地之上的无穷债务，是实现土地流转、继而提升价值、造福农民的关键手段。

2.必须分离行政权与土地产权

农村基层政权，与土地产权，必须彻底分开，必须剥离村庄治理中对土地产权管理职能，将土地权利完全下放至农户或村民小组，减少行政干预。同时，推动土地流转市场化，允许集体土地直接入市，打破城乡二元土地制度。

只要允许农村土地入市，就能解决城市房价问题，农村居民进城落户也有了基础。而且，土地是原始生产要素，任何生产都离不开土地，只要土地农村产权稳定，可以入市交易，中国经济还能快速发展20年。

\3. 支持各地按照自发秩序积极探索

以“流转权”为核心构建新型农村合作制，替代传统的村社模式。通过土地流转释放资源价值，使农民能够分享城市化与工业化的收益，而非被禁锢在低效的土地分配中。

这一点，在中国的东南沿海，已经有了非常有益的探索，只需要不干预，民众的自发秩序和自治模式，就可以建立良好的市场机制。

按照占补平衡等方式，释放闲置农村土地，提高土地利用效率；浙江乐清实行村民自治公约，自行在宅基地上建商品房，完全通过民间自治形式和杯葛机制，保障交易安全；重庆曾经实行地票制度，并且建立了农村土地流转交易中心。这些，都是非常好的尝试，应当予以推广。

总之，这次一号文件，有许多亮点，尤其是房地一体确权，值得高度肯定。我们希望更加坚定地推动农村土地制度改革，尊重市场自发秩序和村民自治，不断走向产权明晰化，进而增加农民资本性和权益性收入。