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中国的住房公积金制度诞生于计划经济向市场经济转轨的特定历史时期，其设计本质是对新加坡中央公积金制度的直接借鉴与本土化改造。

1991年，上海在住房制度改革方案中率先引入这一制度，核心机制遵循“个人存储、单位资助、统一管理、专项使用”原则，旨在通过强制性长期储蓄，为住房商品化改革提供金融支持。

1994年国务院决定全国推行。

1999年《住房公积金管理条例》颁布实施，标志制度步入法制化轨道。

此后二十余年，公积金制度成为中国房地产市场发展的核心金融引擎之一。

截至2024年末，全国住房公积金实缴人数达1.76亿人，累计缴存总额32.79万亿元，发放个人住房贷款16.49万亿元，支持近5000万家庭购房，对推动城镇住房从“福利分配”转向“市场配置”起到了历史性作用。

然而，诞生于住房短缺时代的制度设计，在房地产市场供需关系发生根本性转变的今天，其内在缺陷日益凸显。

2025年11月，全国百城新建商品住宅去库存周期达27.4个月，远超14个月的合理区间，标志着市场已进入“总量基本平衡、局部过剩”的新阶段。

与此同时，公积金制度却面临三重结构性矛盾：

资金沉淀与需求不足并存、区域壁垒森严阻碍要素流动、制度覆盖面有限导致公平性缺失。

住建部数据显示，2023年公积金制度仅覆盖约31.55%的城镇就业人员，超过2亿灵活就业人员、新市民等群体被排除在外。

去年底中央经济工作会议将“深化住房公积金制度改革”置于“稳定房地产市场”、“守牢风险底线”的紧迫框架下，正反映了转型改革的迫切性。

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现行制度的深层矛盾

现行公积金制度交易成本高昂、产权界定模糊、路径依赖严重。

交易成本高昂体现在多个维度。

信息成本方面，尽管2015年后建立了年度报告披露制度，但资金具体投资流向、管理费用占比等关键信息对缴存者仍不透明。

协调成本更为突出，全国334个设区城市各自设立管理中心，形成数百个互不联通的资金池，跨区域就业者面临提取难、接续难、贷款难的“三难”困境。

以长三角某异地就业者为例，办理公积金异地贷款需往返两地至少3次，耗时两个月以上。

谈判与执行成本同样高昂，职工在缴存基数协商中议价能力微弱，而使用时需应对繁杂手续，平均贷款审批时间长达15个工作日，远超商业贷款的5-7个工作日。

产权模糊是制度的根本性缺陷。

法律虽规定公积金归职工个人所有，但在支配权、使用权和收益权上存在实质性限制。

缴存者无权自主决定资金投向，收益按一年期定期存款基准利率（目前仅1.5%）计息，远低于同期CPI涨幅，形成“隐形税负”。

2019-2023年，公积金年平均收益率约2.1%，而同期全国社保基金年均投资收益率达5.3%，差距显著。

这种“准所有权”状态导致激励机制扭曲，缴存者缺乏监督管理的动力，管理机构则倾向于扩大资金规模而非提升使用效率。

路径依赖使制度陷入低效均衡。

运行三十余年形成了庞大的利益网络——包括各级管理中心、合作银行、依赖公积金贷款的房企和购房者。

任何触及资金管理权、使用规则的实质性改革都面临巨大阻力。

近年来虽有允许支付房租、加装电梯等边际改进，但2022年租房提取金额仅占全年提取总额的12.7%，制度核心仍固着于支持新建商品房购买。

这种“锁定效应”使改革转型成本高企，即便社会共识认为改革必要，实际推进仍举步维艰。

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市场扭曲与分配失衡

现行制度运作中凸显利益集团博弈与官僚行为异化。

数百个公积金管理中心作为实际运营者，存在明显的“预算最大化”倾向。

某东部省会城市公积金中心2023年度管理费用达归集额的0.8%，是同期全国社保基金管理费用的2.3倍，但资金收益率却低于后者1.2个百分点。

监管体系存在多重委托-代理问题，缴存者作为最终“股东”，缺乏有效监督渠道，投诉处理满意率不足65%。

不同群体在制度中的获益程度严重不均，产生逆向再分配效应。

数据显示，体制内单位职工平均缴存额是私营企业的2.3倍，贷款获得率高出40个百分点。

高收入群体更易满足贷款条件，实际上是用全体缴存者的资金池补贴了信用最好、支付能力最强的群体。

而农民工、灵活就业者等弱势群体，或因缴存不稳定，或因难以达到连续缴存12个月的门槛，成为制度的“净贡献者”。

这种分配格局与住房保障的初衷明显背离。

任何中央计划机构都无法掌握分散在亿万个体手中的局部知识，公积金管理中心试图通过统一政策规划亿万家庭的住房储蓄与消费决策，必然导致个体选择自主性的丧失。

一个典型例证是：2023年公积金个人账户平均余额约5.8万元，但对于短期无购房计划的年轻人，这笔资金若用于教育投资或创业，可能产生更高边际效用。

强制储蓄制度粗暴替代了个人基于具体情境的自主判断，造成社会福利的净损失。

从市场过程看，公积金制度人为制造了信贷市场分割，形成与商业房贷并行的利率管制市场。

目前首套房公积金贷款利率为3.1%，而同期LPR为3.95%，利差达85个基点。

这不仅扭曲了利率信号功能，还催生了套利行为——部分高收入家庭即便有全款支付能力，仍优先使用公积金贷款，将节省的利息用于其他投资。

这种扭曲实质上是让全体缴存者补贴了少数人的投资杠杆。

从“购房基金”到“安居资本”的系统重构

面对理论悖论与现实危机，2025年中央经济工作会议提出的改革必须是一次制度内核的重构，而非边际调整。

改革应沿着以下四个维度系统推进：

第一，打破行政壁垒，构建全国统一的资金调剂市场。

这是降低交易成本、提升效率的基础工程。

技术上，应依托全国住房公积金数据平台，在2027年前实现“账随人走、钱随账走”的全流程通办。

制度上，需探索建立跨区域资金调剂机制，可参考德国住房储蓄银行模式，在保持地方管理主体前提下，建立全国性资金融通平台。

试点数据显示，资金调剂可使沉淀地区的资金使用率提升15-20个百分点，同时将紧缺地区的贷款轮候时间缩短30%。

第二，拓展功能边界，从“购房专用”转向“全周期居住支持”。

制度改革应与房地产新发展模式深度对接：

1、强化租赁支持，将租房提取额度提高至当地平均租金水平的80%以上，并探索“租金贷”产品；

2、衔接城市更新，允许提取用于老旧小区改造、加装电梯、适老化改造等，重庆2024年试点此项政策后，三个月内相关提取金额达12亿元；

3、引导品质升级，对购买绿色建筑、智慧住宅的贷款额度上浮10-20%；

4、助力存量去化，探索公积金购买政府认定的“存量转化保障房”模式。

第三，引入市场机制，探索个人账户的部分投资选择权。

可借鉴新加坡公积金普通账户（OA）允许投资特定金融产品的经验，在保证基础住房消费需求前提下，对超额积累部分（如账户余额超过当地平均房价30%的部分），允许缴存者在国债、政策性金融债等低风险资产中选择。

初期可在上海、深圳等金融基础好的城市试点，预期可使账户综合收益率提升至3.5-4%。

同时推行差异化存贷款利率，对首套刚需执行优惠利率（如2.6%），对二套及以上适用市场化利率。

第四，数字赋能治理，构建精准高效的运营体系。

通过对接民政、社保、不动产等数据，建立缴存人住房状况动态识别系统。

浙江2024年上线的“安居画像”系统，已能自动识别92%的骗提骗贷行为。

大数据还可支持精准保障：对收入低于当地平均线60%的无房家庭，给予贷款贴息；对多套房家庭则限制贷款额度和次数。

数字化不仅提升效率，更关键的是使制度回归“保障基本居住需求”的本源。

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重构中国住房金融生态

若上述改革得以推行，将产生多重积极效应。

短期内，释放沉淀资金可形成住房消费的有效支撑。

据测算，仅全面推行“商转公”和拓宽提取范围两项，就能在未来三年释放约2.8万亿元资金，相当于2024年商品住宅销售额的18%。

中长期看，一个更公平高效的制度将成为房地产新发展模式的稳定器：

通过定向支持租赁和保障房，助力构建“市场+保障”双轨体系；

通过资金跨区域流动，促进人口与住房资源的空间匹配。

制度改革还将产生深远的外溢效应。

对家庭而言，公积金作为强制性资产建设工具，能提升中低收入家庭的财富积累。

北京大学研究表明，拥有公积金的家庭创业概率高出28%，风险金融资产配置比例高15个百分点。

对国家治理而言，公积金改革是要素市场化配置改革在住房领域的具体实践，其突破行政壁垒的经验可为其他领域提供借鉴。

然而，改革之路注定充满挑战。

既得利益调整将遭遇阻力，部分管理机构的人员分流、职能转变需要妥善安排。

公众认知转型也需要过程，华中师范大学2025年调查显示，仍有43%的缴存者认为“公积金就是用来买房的”。

此外，全国统筹涉及中央与地方事权划分、区域利益平衡等复杂问题，均需要精细的制度设计和强有力的推进机制。

住房公积金制度三十余年的历程，折射了中国住房体制变迁的完整图景。

从新加坡经验的借鉴起步，到成为中国城镇住房改革的关键支撑，再到今天面临深刻的适应性挑战，这一制度已走到历史性转折点。

即将开启的深化改革，本质上是一次制度的中国化再造。

它不仅要解决资金效率、社会公平等技术性问题，更要回答在房地产市场转折期，如何通过住房金融创新服务共同富裕目标、如何构建与中国式现代化相适应的安居体系等战略命题。

改革成功的标志，不是简单的数字增长，而是制度逻辑的根本转变：

从刺激购房的工具，转变为居住权利的保障；

从属地分割的“地方粮票”，转变为全国流通的“安居资本”；

从管理中心的“黑箱操作”，转变为阳光透明的公共服务。

这场改革必将成为中国经济转型期如何改造传统制度工具的重要试验田。