改革只是改变了制度，市场化要看权力退出了多少。

近日，一个大人物去世。围绕如何评价他任内的改革，朋友圈里出现了一场很有意思的争论。

一位经济学者认为，他推动的三项改革都意义非凡：分税制扩大了地方自主权，国企改革激发了市场活力，加入世界贸易组织让中国融入了世界市场。

这句话听起来很完整。三项改革，三项功绩，一个方向：市场化。

但问题也恰恰出在这里。分税制、国企改革和加入世界贸易组织，根本不是性质相同的改革。把三件事打包，再用后来经济增长证明它们全部正确，不是经济分析，而是用结果替每一项政策补发奖状。

对逝者的尊重，不等于停止判断。一个人在不同时间推动的政策，完全可能朝着不同方向运动。有的政策扩大交易，有的政策重组行政权力，还有的政策同时包含市场化与反市场化的成分。

所以，真正值得讨论的，不是谁的功劳更大，而是一个更基础的问题：究竟什么才叫市场化改革？

改革，不是市场化的同义词

改革只是改变原来的制度。至于改变以后更接近市场，还是更远离市场，不能由“改革”两个字决定。

取消价格管制，是改革。建立更严格的价格审批，也是改革。允许民营企业进入一个行业，是改革。把原来分散的行政许可集中到一个更高层级，同样可以叫改革。把企业出售给私人，是改革。把几家国企合并成更大的国有集团，也是改革。

方向完全相反，却都可以使用同一个词。

判断一项改革是否市场化，标准其实并不复杂：私人产权有没有扩大？自愿交易有没有增加？价格能不能更真实地反映稀缺？企业家能不能自由进入并承担盈亏？消费者能不能用自己的钱作出更多选择？

如果答案是否定的，即使行政体系运行得更统一、更规范、更有效率，也只能说明它是一项行政改革，不能因此说它是市场化改革。

三项改革，不能打包评价

加入世界贸易组织，是三项改革中方向最清楚的一项。

中国在2001年成为世界贸易组织成员。它意味着更广泛的市场准入、更明确的贸易承诺，以及国内企业必须面对更多国际竞争。关税和壁垒下降，消费者得到更多选择，企业家获得更大的交易范围。它当然还不是完全自由贸易，却明显扩大了市场的边界。

国企改革就复杂得多。上世纪九十年代后期的“抓大放小”，一方面允许部分小型国企通过出售、兼并、租赁等方式退出原有体制，使一部分资产和劳动力重新进入市场；另一方面又推动大型国企公司化、集团化，并在若干重要行业继续强化国有资本的控制力。

因此，国企改革中有市场化的部分，也有行政整合的部分。具体企业被放开、出售和退出，值得肯定；把国有企业换一块牌子、组建更大的集团，却不会自动产生真正的私人产权和企业家精神。

分税制则是中央与地方之间重新划分税收收入和财政权限。它处理的是政府体系内部怎样收钱、怎样分钱的问题。它可以影响市场，却不是市场交易本身。

三项改革既然不是同一性质，又怎么能用一句“都激发了市场活力”一笔带过？

分税制首先是一场财政再集中

1993年发布的分税制决定写得很清楚：改革的一个重要目标，是逐步提高中央财政收入比重，适当增加中央财力，增强中央的宏观调控能力。

国家统计局公布的数据更直接。1993年，中央本级财政收入占全国财政收入的22%，地方占78%；1994年实行分税制以后，中央占比上升到55.7%，地方下降到44.3%。

从22%到55.7%，不是一个可以忽略的技术调整，而是财政收入初次分配权发生了明显变化。把这个过程概括为“扩大地方自主权”，至少在财权意义上很难成立。

公平地说，中央本级收入占比上升，不等于地方最终可支配财力按同样比例下降。分税制同时建立了税收返还和转移支付制度，一部分收入还会回到地方。

但收入由地方直接取得，和收入先集中、再由上级返还或转移，是两种完全不同的激励结构。前者让地方更接近剩余索取者，后者让地方更加依赖分配规则、项目条件和上级判断。钱最后可能仍在当地花掉，却不能据此说当地的财政自主权扩大了。

2009年，财政部在答复人大代表相关建议时，也承认政府间事权与支出责任存在“不够合理、不尽清晰”等问题。2016年的国务院文件再次指出，中央与地方财政事权和支出责任仍存在不清晰、不合理、不规范的情况。

这说明，分税制可以迅速提高中央收入占比，却没有一劳永逸地解决收入、事权和责任之间的匹配问题。

分税权，不是私人产权

争论中还有一个说法：分税制用法律明确了中央与地方的财政边界，因此相当于确立了地方的“财产权”。

这个类比非常危险。

私有产权所回答的是：一个人正当取得的稀缺资源，谁有权使用，谁有权排除他人，谁有权转让，又由谁承担使用后果。它保护的是具体的人免受他人侵占。

分税制回答的却是另一件事：税收被强制征收以后，中央与地方各取多少，分别由谁征管，再以什么方式返还和转移。它明确的是政府内部的财政管辖范围，不是纳税人的私人产权。

罗斯巴德区分市场交换与政治手段时，标准非常清楚。市场收入来自他人自愿购买，政治收入则依靠强制转移。霍普的产权伦理同样强调，权利的正当性来自自我所有、原始占有和自愿转让，而不是某个机构给自己写一张权力凭证。

把税种归属写得清楚，可以减少政府层级之间的讨价还价，也可能降低制度的不确定性。这是一种技术上的改进。但规则清楚，不等于权利正当；分配稳定，也不等于私人产权得到扩张。

如果中央与地方争论一笔税收该怎样分，最容易被忘掉的，恰恰是交出这笔钱的人。中央拿75%，地方拿25%，或者把比例倒过来，纳税人都没有因此获得更多财产权。

政府之间把税分清楚了，不等于把产权还给了个人。

财政包干制也不是自由市场

当然，指出分税制是财政再集中，并不意味着此前的财政包干制就是自由市场。

财政包干让地方在完成上缴任务以后，可以保留更多增量收入。这种安排确实强化了地方发展经济、扩大税源的激励。从激励结构看，它比统收统支更接近一种剩余索取安排。

但地方政府不是普通企业，税收也不是消费者自愿支付的销售收入。居民不能像更换商店一样自由更换征税者，中央与地方之间也不是两个平等产权主体签订的普通合同。

所以，真正的选择不是在财政包干和分税制之间寻找一个完美市场制度。二者都是政府内部的财政安排，只是权力集中程度、激励结构和责任关系不同。

奥地利学派更关心的问题，是无论由哪一级政府取得收入，公共权力总共从私人部门拿走了多少资源，又留下了多少空间让个人、家庭和企业家按照自己的判断行动。

只争论中央多拿还是地方多拿，却不追问纳税人为什么要拿出这么多，仍然没有站到市场一边。

统一市场，不等于集中统一花钱

为财政集中辩护的人经常说，中央获得更多财力，可以建设跨地区基础设施、打破地方保护，进而形成统一市场。

这套说法混淆了两个问题。

一条道路确实可能降低运输成本，一张全国性通信网络也可能扩大交易范围。不能因为项目由公共部门投资，就否认它可能产生使用价值。

但“可能有用”和“属于市场化”不是一回事。企业投资一条生产线，要接受消费者付款、市场价格和利润亏损的持续检验。公共项目使用的资金来自税收和债务，项目建成以后是否真正创造了超过成本的价值，通常没有同样清楚的收入检验。

米塞斯反复说明，经济核算离不开私人产权、市场价格和利润亏损。行政部门可以统计投资额、通车里程和完成率，却无法仅凭这些指标知道，被拿走的资金如果留在千万个企业和家庭手中，本来会创造什么。看得见一条建成的路，不等于看得见因此没有建成的工厂、商店和住房。

真正的统一市场，核心也不是全国按照同一个行政指令配置资源，而是取消地方壁垒、准入限制和交易障碍，让商品、资本、劳动力和服务自由流动。中央权力可以打破地方保护，也可以把一种地方管制升级成全国管制。范围更统一，并不天然意味着个人更自由。

评价改革，只看权力退了没有

评价一项改革，不能只看设计者的动机，也不能只看它有没有解决当时的行政困难。更不能看到改革以后经济继续增长，就把全部增长归功于改革。

经济增长可能来自同时发生的其他变化：民营企业进入、对外贸易扩大、价格逐步放开、技术进步、资本积累，以及亿万普通人寻找机会的努力。一项错误政策完全可能被其他市场力量冲抵，正如一项正确政策也可能被别的干预抵消。

判断市场化，最终只需要追问几个朴素的问题。

决定权是更多交给产权所有者，还是交给行政机关？资源是更多通过自愿交易配置，还是通过税收和命令配置？行动者是否承担自己的盈亏，还是把成本转移给纳税人？消费者能不能拒绝，竞争者能不能进入，失败者能不能退出？

如果私人产权扩大了，交易障碍减少了，企业家能够自由试错，消费者拥有更多选择，这就是市场化。

如果税收权、审批权和资源配置权扩大了，即使公共部门因此变得更有执行力，也只能称为公共权力的强化。它可能符合某些行政目标，却不能被包装成市场经济的胜利。

一个时代人物去世以后，人们总想用几个宏大的词概括他的全部功过。但经济学拒绝这种打包评价。肯定加入世界贸易组织，不等于必须肯定所有同期政策；承认国企退出和放开产生过积极作用，也不等于把国企集团化称为彻底市场化；理解中央当年的财政困难，更不等于认定财政再集中扩大了地方自主权。

改革只是一个动词。它既可能让权力退出，也可能让权力重新集中。

真正的市场化，从来不是找到一个更能干的人替所有人分配资源，而是让任何人都无权替所有人作决定。

不要问一项政策有没有叫改革。

要问改革以后，权力退了没有，产权归了没有，选择增加了没有，责任有没有回到行动者自己身上。